巢湖市

对于二者的区分，还需要作生活事实层面的考察。

注释: [i] 我国民事诉讼法规定人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝，但实践中通信公司依据《中华人民共和国电信条例》第66条予以拒绝。诉诸隐私权或者个人信息权的方案亦难以成立。

[liv]王锴：《调取查阅通话（讯）记录中的基本权利保护》，载《政治与法律》2020年第8期，第113-114页。[xii]此种阶层式思维，在各部门法的案件审查框架中都有体现。按照杜强强教授的观点，隐私权作为宪法未列举权利，公权力对其的限制只需要符合单纯法律保留的要求即可。第39条第二句禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅，也是对典型限制的例举。通话记录不具备信封的公开性，信封也不具备通话记录的信息集合性。

[lxi]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第265页。在关于通信权的保护范围的具体认定上，笔者同意杜强强教授认为通话记录不属于通信自由的保护范围的判断，但他认为通话记录也不属于通信秘密的观点，笔者认为不甚妥当。在解释法律的具体方法上，布勒主张，为了判断是否具有保护个人利益的目的，首先应回溯至立法资料

如果上列被诉行政行为违法的行政案件也要纳入调解范围，那么对于法院来说，监督行政机关依法行使职权将构成对以诉讼调解方式解决行政争议的一种限定。正如田中成明所言：作为其结果所获得的判决在性质上也不是法官基于自身权限单方面作出的裁决，而是在这种程序保障下请求法的正确解决、双方当事人和法官之间展开相互作用的协同活动的产物。审判和判决的缺失使其后的司法介入困难重重。上述行政诉讼立法目的分层化框架显示，多重立法目的具有可并存性、可选择性，因此对《行政诉讼法》第1条语序排列不可作僵直化的理解。

[18]何海波编：《行政法治奠基时——1989年〈行政诉讼法〉史料荟萃》，法律出版社2019年版，第105页。参见侯丹华、孙焕焕：《行政争议实质性解决机制实证研究》，载最高人民法院行政庭编：《行政执法与行政审判》（第71集），中国法制出版社2018年版，第200页。

因此，如果对行政机关作出的所有行政行为，只要行政相对人不服都可以提起行政诉讼，那么行政机关可能难以通过行政权维系正常的社会发展秩序，及时处理一些事关全局性的国内外重要事务。作为立法目的保证人民法院公正、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，它们分别指向法院、原告和被告，并与解决行政争议之间保持一种关联、互动的关系。如果我们预设了诉讼调解是可以实质性解决行政争议的话，那么这种例外也在相当程度上构成了对解决行政争议的限定。因此，我们需要通过科学的制度设计，比如利用律师、信息透明等，让当事人自愿、积极而不是充满疑虑地走进诉前调解室。

摘要:  2014年修改的《行政诉讼法》第1条增加了解决行政争议之立法目的，由此，行政诉讼呈现出多重立法目的之分层化。但是，行政争议发生却是不以行政机关主观意志为转移的，对此，我们设置的行政复议、行政申诉和行政信访等制度，旨在抑制行政机关对行政争议那种非理性的冲动，试图通过规则、程序化解行政争议。[30]从创设诉前调解制度的本意看，它为当事人多提供了一个解决行政争议的程序选项。[4]《行政诉讼法》（1989年）第1条。

其一，运用国家强制力引导原告自愿走向合意。就后者而言，它则是一种不得已的理性选择。

如同一位外国学者所言：同意常常是通过强迫而得到的。21世纪以来，我国经济与社会发展的方式，尤其是农村集体土地和城市国有土地上房屋征收导致利益重新分配，引起的法律争议严重影响了社会稳定。

[10]［日］田中成明：《现代社会与审判——民事诉讼的地位与作用》，郝振江译，北京大学出版社2016年版，第248、249页。因此，这里是否可以得出这样一个结论，并非所有行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件都是可以调解的，是否应当仅限于上列被诉行政行为不适当的行政案件。行政诉讼只能解决部分的行政争议，也只能在法律上解决行政争议。不过，由行政机关自己来化解行政争议，常常受到信奉自己不能作自己案件法官信条的人的诟病，这也可能是行政复议制度利用率不高的原因之一吧。由此我们需要对通过诉讼调解方式实质性解决行政争议作出如下三个方面的限定。交易可能是通过没有授权某人而达成的。

只有在遇到一个十分难缠的原告时，被告似乎才变成了可怜的弱者。[2]但是，实务中各方在落实解决行政争议这一立法目的时，不可用力过度，切记在解决行政争议方面，行政诉讼的功能是有限定的。

在这样一些为实现社会的改造而作的人的改造的基本原则和方法中我们可以看到，这即是对社会的改造通过说服教育的方式的法律调整的方式来实现。（二）多重立法目的的分层化 虽然解决行政争议嵌入《行政诉讼法》第1条增加了行政诉讼立法目的的内容，但实际上它并未改变《行政诉讼法》多重立法目的的结构。

[25]［日］大木雅夫：《东西方的法观念比较》，华夏、战宪斌译，北京大学出版社2004年版，第79页。相对于司法裁判来说，如果原告提起行政诉讼是理性的话，有时他应该更容易接受以调解结案的方式来解决行政争议。

客观上讲，行政机关本身并没有依法行政的内在动力，手段—目的式的结果导向的行政执法是其日常的行动逻辑，落实到诉前调解中，其场景通常是只要原告接受一个行政机关给出的结果，那么诉讼程序就不再开启，所有与被诉行政行为有关的合法性、正当性都不再在诉讼程序中加以评判。正如有学者所言：法院通过调解，将一部分棘手和烦琐的纠纷‘圆满地处理掉，不仅能够减少社会的指责，而且能够为自己创造更好的生存环境，因此法院的实用主义态度和工具主义职能都促成了对调解的重新借重。其一，诉前调解程序的去法化问题。调解仍然必须在法规范引领下进行，法院不可以任由双方当事人合意。

如就工伤认定而言，对于死者是否构成工伤，涉及死者是否系合法供职的劳动者、工作原因、工作时间、工作地点等要素，对于上述事实的查明属于技术性工作，需要通过行政执法权进行调查完成，而不能通过司法权予以解决。对这三个立法目的不宜做先后的排序，毋宁看作它们共处于同一平面。

调解真的会消解权利观念吗？如果是，怎么解释被广泛运用于欧美国家的ADR呢？当然，欧美国家的ADR的出现也可以解释为是对西方国家权利爆炸的一种回应。[22]行政争议实质性解决包含两层意思：一是案件已经终结，当事人不再进行上诉、申诉。

在这里，被诉行政行为适当性构成了对解决行政争议的一种限定。现实中法院这种倾向性蜕变并非不可能发生，尽管这可能并不是法院自己的追求。

进入专题： 行政诉讼立法目的 解决行政争议 司法审查 诉讼调解 。[4]通过考察当年相关行政诉讼学术史我们可以发现，在1989年《行政诉讼法》的制定过程中，从行政诉讼立法目的讨论所形成的四种主要观点看，当时的立法者并未考虑过要加入解决行政争议的内容。[29]对此，本文认为，行政诉讼调解应当是在法院主导下一种有限调解，尤其是针对被诉行政行为有违法情形的行政案件，监督行政机关依法行使职权这一立法目的不可以失落。若果真如此，对于被诉行政行为违法的行政案件若通过诉讼调解，法院在原告申请撤诉的基础上结案，解决行政争议之立法目的倒是实现了，那么监督行政机关依法行使职权怎么体现呢，这是一个不可回避的问题。

的确，调解不是诉讼，但交涉性的调解程序结构仍然应当备齐，正视这种交涉性的程序内在价值，才是调解结果获得正当化的前提。[23]［美］斯蒂芬·B.戈尔德堡等：《纠纷解决——谈判、调解和其他机制》，蔡彦敏等译，中国政法大学出版社2004年版，第384页。

关于这个问题，梁凤云列出了七大理由。基于上述现实，对话—合意这种理想类型的调解模式在行政诉讼中并不常见，而促成诉讼调解成功的主要因素往往是，被告不愿承担败诉而原告满足了预期的经济利益。

基于司法裁判的局限性，以下两个问题值得关注。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。